L'Unione europea aumenterà i suoi standard anticorruzione?

Nell’Unione europea gli ultimi anni sono stati scanditi da una serie di scandali dal forte impatto - dall'Azerbaijani Laundromat agli Uber Files, fino al Qatargate - che dimostrano come la corruzione rimanga un problema serio in tutto il continente. 

Sono venuti alla luce casi significativi di uso improprio di fondi statali e comunitari e si stima che ogni anno l'UE perda fino a 990 miliardi di euro a causa della corruzione. Nei singoli stati la corruzione politica ha minato lo stato di diritto e, nei casi più estremi, ha persino portato alla cosiddetta state capture. [1]

Attualmente gli Stati membri non stanno affrontando questi problemi in modo coerente: le norme anticorruzione non sono né complete né abbastanza forti per prevenire e contrastare efficacemente la corruzione e, tra gli Stati membri, non c’è una linea comune quando si tratta di definire quali reati di corruzione perseguire e come farlo.

L'Unione europea non sta facendo sentire il suo peso sulla scena internazionale quando si tratta di combattere la corruzione transfrontaliera. Le aziende dell'Unione che corrompono i funzionari nei mercati esteri vengono punite raramente e le autorità fanno troppo poco per impedire ai funzionari stranieri corrotti e ai loro complici di riciclare e investire impunemente i beni sottratti nell'UE.

Non sorprende dunque che i cittadini dell'UE siano preoccupati per la corruzione. Secondo l’indagine realizzata da Transparency International per il Global Corruption Barometer 2021, quasi la metà dei residenti dell'Unione europea ritiene che il proprio governo stia gestendo male la lotta alla corruzione. Inoltre, solo il 21% degli intervistati ritiene che i funzionari corrotti siano perseguiti efficacemente.

Fortunatamente sono diverse le iniziative che sono state intraprese per risolvere la situazione.  

Lo scorso anno la Commissione europea ha proposto una Direttiva specifica sulla lotta alla corruzione, con l'obiettivo di armonizzare la legislazione anticorruzione dei 27 Stati membri e rendere obbligatoria nel diritto comunitario l’incriminazione per i reati previsti dalla Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC). Un primo promettente passo per colmare le lacune dei quadri giuridici nazionali, aumentare le sanzioni penali e ampliare gli strumenti e le misure a disposizione delle forze dell’ordine nelle indagini e nel perseguimento di tali reati.

A febbraio 2024 sono stati compiuti ulteriori progressi con l’adozione di una risoluzione da parte del Parlamento europeo. La posizione del Parlamento si spinge oltre a quanto inizialmente stabilito dalla Commissione nel 2023 e introduce diversi elementi sui quali ci siamo battuti come Transparency International, tra cui il riconoscimento dei diritti delle vittime della corruzione e delle Organizzazioni della Società Civile che le rappresentano in tribunale.

Entro la fine del 2024 il Parlamento europeo avvierà le consultazioni con il Consiglio dell'UE sulla versione finale della Direttiva. Ed è fondamentale che i decisori politici dell'UE colgano questa opportunità per concordare misure incisive che consentano agli Stati membri di contrastare in modo più efficace la corruzione.

Responsabilizzare i funzionari di alto livello

Negli ultimi anni, abbiamo assistito a una serie di casi in cui i responsabili del settore pubblico hanno fatto leva sulla loro autorità per influenzare le decisioni legislative o assicurare contratti vantaggiosi per le aziende in cambio di benefici personali.

Il Parlamento europeo prevede forti sanzioni contro le persone incriminate di corruzione nel settore pubblico, tra cui il riconoscimento dell’aggravante della responsabilità derivante dal ruolo di alto livello ricoperto e quindi l’imposizione di sanzioni più severe.

È importante che queste misure rimangano nel testo finale della Direttiva e che si faccia tutto il possibile per garantire che i funzionari pubblici corrotti e i loro complici siano chiamati a rispondere delle loro azioni in modo uniforme in tutti gli Stati membri.

Inoltre, incoraggiamo i legislatori dell'UE a includere ulteriori misure per porre fine all'impunità e definire in maniera esplicita la grande corruzione. [2] I Paesi dovrebbero agire con più determinazione per affrontare i più gravi schemi di corruzione transnazionale che coinvolgono i funzionari, in particolare quelli di alto livello, e che si traducono in gravi appropriazioni indebite di beni pubblici o in violazioni dei diritti umani.

Quando si tratta di reati di corruzione così gravi, i responsabili di questi crimini spesso sfuggono alle incriminazioni perché le loro giurisdizioni nazionali non sono in grado o non sono disposte ad agire. L'Unione europea non dovrebbe chiudere gli occhi di fronte a questo fenomeno: il ruolo delle reti transnazionali negli schemi della grande corruzione evidenzia la necessità di un'azione internazionale coordinata. Le giurisdizioni con uno Stato di diritto più solido dovrebbero intensificare gli sforzi.

Non si tratta di un argomento nuovo. Da tempo nell'Unione si chiede di fare di più sulla grande corruzione. Nel 2017, pochi giorni dopo lo scoppio dello scandalo dell’Azerbaijani Laundromat, è stata resa pubblica la rivelazione che alcuni politici europei avrebbero ricevuto tangenti dall'Azerbaigian. Queste tangenti venivano offerte in cambio di sforzi di lobbying per ammorbidire le critiche alle violazioni dei diritti umani del paese, portando il Parlamento europeo a chiedere all'UE di attuare riforme per affrontare l'impunità della grande corruzione.

Le consultazioni tra il Consiglio dell'UE e il Parlamento europeo saranno il momento ideale per garantire che la grande corruzione sia chiaramente definita nella legislazione dell'Unione europea e che tutti gli Stati membri partecipino nell'applicazione della legge penale e della riparazione dei suoi danni. Sarebbe un peccato perdere questa opportunità.

Garantire che le aziende siano tenute a rispondere delle loro azioni

Nel 2020, Airbus ha raggiunto un accordo in via extragiudiziale per 4 miliardi di dollari con le agenzie anticorruzione di Francia, Regno Unito e Stati Uniti per reati di corruzione. Le risoluzioni extragiudiziali - in cui viene raggiunta una qualche forma di accordo negoziale con le aziende o con gli individui invece dell'avvio di un processo per risolvere i casi di criminalità dei colletti bianchi - stanno diventando la norma a livello globale nei casi di corruzione internazionale. Sebbene oltre l'80% dei casi di corruzione internazionale a livello globale sia risolto attraverso questi mezzi, spesso i Paesi non dispongono di un quadro formale per garantire la trasparenza e l'equità dei risultati.

Nutriamo dubbi sul fatto che le risoluzioni extragiudiziali utilizzate su questa scala offrano un'efficace deterrenza, ma i pubblici ministeri utilizzano comunque questi meccanismi. Accogliamo quindi con favore il fatto che il Parlamento europeo chieda un quadro efficace e trasparente per il loro utilizzo nel perseguire l’accertamento delle responsabilità delle persone giuridiche nei casi di corruzione internazionale.

Inizialmente, la Commissione europea aveva proposto che le società fossero penalmente responsabili per la mancata prevenzione della corruzione commessa da una "persona che detiene posizione dirigenziale" (leading person), di solito un dirigente di alto livello, all'interno di una società. L'anno scorso Transparency International ha evidenziato una preoccupazione: c'è un rischio evidente nel prendere di mira solo coloro che occupano una "posizione dirigenziale", in quanto si creerà un'ambiguità quando gli Stati membri implementeranno la legislazione finale. Ad esempio, nel caso Airbus, l'azienda per pagare le tangenti si è avvalsa di intermediari che ha definito come business partner. Tali ruoli non rientrerebbero tra le "persone che detengono posizione dirigenziale".

La posizione del Parlamento europeo è ora in linea con la nostra posizione, ed estende lo standard agli atti commessi da qualsiasi persona associata.

Non è tutto. La Commissione aveva inizialmente proposto che le aziende fossero responsabili se non avessero implementato processi di supervisione o controllo per prevenire la corruzione commessa da persone ad esse associate. Riteniamo molto positivo che il Parlamento europeo sia in linea con le nostre richieste, avendo fatto un ulteriore passo in avanti nell'aver aggiunto il requisito dell'efficacia di tali processi. Questa aggiunta è significativa e dovrebbe chiaramente rimanere nella stesura finale della Direttiva, poiché impedirà alle società di usare una supervisione debole o insufficiente come difesa. 

La protezione delle vittime della corruzione e i loro difensori

È essenziale che le vittime della corruzione non vengano trascurate nella normativa anticorruzione europea. In definitiva, l'applicazione della legge contro la corruzione sarà incompleta se alle vittime della criminalità non verranno offerti rimedi adeguati. 

La triste realtà è che le vittime spesso non hanno le capacità e le risorse per avviare cause contro i soggetti corrotti o presentare richieste di risarcimento per i danni subiti, anche nell'ambito di un procedimento penale.

È qui che i rappresentanti non statali delle vittime, come le organizzazioni non governative (ONG), possono svolgere un ruolo fondamentale nell'ottenere rimedi giudiziari per loro conto. Ciò è avvenuto nel 2021, quando dei cittadini congolesi, insieme alle organizzazioni anticorruzione e per i diritti umani, hanno avviato una causa civile contro Semlex, una società belga attiva nella produzione dei passaporti, accusata di riciclaggio di denaro e corruzione nella Repubblica Democratica del Congo.

Attualmente, le leggi sui rimedi per le vittime dei reati di corruzione nazionali e straniere variano tra i Paesi membri dell'UE. Accogliamo quindi con favore la posizione del Parlamento europeo, in cui la giustizia per le vittime è una parte centrale delle strategie di contrasto alla corruzione a livello nazionale e i loro diritti fondamentali sono tutelati. Ciò include la loro identificazione proattiva e la notifica del loro status di vittime, così come la messa a disposizione di rimedi efficaci per affrontare la loro situazione.

Un'altra proposta cruciale del Parlamento europeo riguarda il fatto che, laddove le vittime non siano in grado di rappresentare se stesse in autonomia, possano farlo le Organizzazioni non governative (ONG) e che nel farlo siano riconosciute e godano di diritti tutelati dalla legge dagli Stati membri. Si dovrebbero inoltre prevedere accordi per fornire risorse alle ONG per svolgere questa importante funzione.

Incoraggiare gli Stati membri a creare un'ambiente favorevole alla partecipazione attiva della società civile alle iniziative anticorruzione dimostra un impegno che deve essere sostenuto con risorse adeguate, soprattutto in un momento in cui, nel continente europeo, lo spazio civico è sempre più minacciato e la società civile continua ad avere un ruolo cruciale nel denunciare la corruzione.     

Misure preventive per il lobbying e il finanziamento alla politica

Secondo il Global Corruption Barometer 2021 i cittadini di tutta l'Unione Europea sono preoccupati per i legami tra affari e politica e oltre la metà delle persone pensa che il proprio governo sia gestito dagli interessi privati di alcuni.

Non c'è da stupirsi che la pensino così, se pensiamo ad indagini come gli Uber Files che dimostrano l'influenza che le grandi aziende esercitano grazie al contatto privilegiato e non dichiarato con i decisori di tutta l'Unione europea.

Attualmente, molti Stati membri dell'UE non rivelano in modo adeguato il lobbying o la rappresentanza di interessi e non prevedono requisiti di trasparenza. La proposta del Parlamento europeo prevede una regolamentazione della rappresentanza di interessi particolari e delle porte girevoli del personale che passa dal ruolo di lobbista a quello di dipendente del settore pubblico, nonché l'obbligo per gli Stati membri di creare un'impronta legislativa pubblica. In questo modo si seguirebbero le orme di quattro Stati membri dell'UE che hanno già un'impronta legislativa pubblica.

Nonostante questa nota positiva, l'opacità del finanziamento alla politica rimane un problema in tutta l'Unione europea. Questa opacità consente un'influenza indebita di interessi acquisiti o stranieri sui sistemi politici e minaccia l'integrità delle elezioni. Un esempio: l'anno scorso il capitolo ceco di Transparency International ha identificato 91 casi in cui entità giuridiche con strutture proprietarie straniere hanno fatto donazioni a partiti e movimenti politici che hanno ottenuto almeno il 3% dei voti nelle elezioni parlamentari dal 2017. Attualmente, in Repubblica Ceca, le donazioni aziendali sono consentite, ma quelle straniere non lo sono. È inoltre sorprendente che sette Paesi dell'Unione europea non abbiano ancora alcun obbligo chiaro di pubblicare l'identità dei donatori. 

È fondamentale che nella stesura finale della normativa anticorruzione europea rimangano le misure volte a regolamentare e migliorare la trasparenza del finanziamento dei partiti politici, dei candidati e dei terzi, oltre alle informazioni finanziarie dei funzionari pubblici. Anche la disposizione secondo cui le autorità competenti avranno il mandato di monitorare le norme sulla trasparenza e di applicare le sanzioni è un elemento critico che dovrebbe essere mantenuto. Inoltre, la tutela della trasparenza del finanziamento alla politica sarà più efficace grazie agli emendamenti proposti dal Parlamento europeo, che prevedono la presentazione di relazioni, audit e responsabilità penali per qualsiasi violazione degli obblighi di trasparenza. 

Un'opportunità cruciale per innalzare gli standard

Sia la Commissione europea che il Parlamento europeo hanno dimostrato un forte impegno per prevenire in modo più efficace e criminalizzare i comportamenti corrotti in tutta l'UE. È assolutamente necessario un nuovo modo di procedere per migliorare gli standard nella lotta alla corruzione e armonizzare le norme in tutti gli Stati membri.

Questa è un importante opportunità per dimostrare all'opinione pubblica la reale volontà di affrontare i crimini legati alla corruzione: l'influenza indebita sui processi decisionali, la scarsa applicazione delle misure di tutela dell'integrità e le minacce allo stato di diritto e alla democrazia non stanno garantendo alcun progresso per le nostre società.

Continueremo a chiedere che il Parlamento europeo e il Consiglio dell'UE colgano questo momento e agiscano con determinazione  in sede di consultazione della stesura finale della Direttiva, assicurando che tutte le principali lacune nei quadri legislativi degli Stati membri siano affrontate e armonizzate a tutti i livelli.

[1] According to Transparency International’s definition of state capture, it consists in “powerful individuals, groups and organisations undemocratically shaping a nation’s policies, legal institutions and economies to illicitly enrich themselves with impunity.”

[2] Grand corruption means the commission of any of the offences in UNCAC Articles 15-2547 as part of a scheme that: (1) involves a high-level public official; and (2) results in or is intended to result in a gross misappropriation of public funds or resources; or grave or systematic violations or abuses of the human rights of a substantial part of the population or of a vulnerable group.