Report Whistleblowing

Ogni anno pubblichiamo un report sullo stato dell'arte del Whistleblowing in Italia e di resoconto delle nostre attività in tema di supporto ai segnalanti.

Whistleblowing 2023

Il 2023 è stato un anno di grandi cambiamenti per il whistleblowing, dopo che a marzo 2023 la Direttiva Europea n.1937/2019 sul whistleblowing è stata trasposta nell’ordinamento giuridico italiano con il Decreto Legislativo n.24/2023, che ha sostituito le disposizioni in materia previste dalla Legge n.179/2017 per il settore pubblico e dal Decreto Legislativo n.231/2001 per il privato.

L’entrata in vigore della nuova normativa sul whistleblowing ha esteso la portata dell’istituto giuridico di segnalazione degli illeciti, completando la disciplina dedicata al settore pubblico e ampliando in modo consistente la portata per il settore privato, con la previsione di canali per le segnalazioni per gli enti sopra i 50 dipendenti e l'introduzione di protezioni per una grande varietà di categorie di lavoratori. 

Come ogni anno, l’attività più consistente del 2023 è stata quella a supporto delle organizzazioni per la predisposizione di canali interni per le segnalazioni.

SEZIONI DEL REPORT

  • WhistleblowingIT è il progetto che mette a disposizione di enti pubblici e privati piattaforme digitali crittografate per le segnalazioni, insieme ad un’attività di accompagnamento all’implementazione di buone procedure interne per la gestione delle segnalazioni.

    Nel corso del 2023 WhistleblowingPA si è rinnovato in WhistleblowingIT, un potenziamento dovuto alle nuove disposizioni e alla volontà di creare nuovi strumenti per rispondere alle richieste del settore privato. A dicembre 2023 gli enti aderenti hanno raggiunto il numero di 4039. A giugno 2024 si è arrivati già a 5634 enti che hanno registrato la propria piattaforma crittografata di segnalazione che si basa sul software GlobaLeaks. Il maggior numero appartiene alla categoria dei comuni e loro consorzi (2378), seguito dalla categoria delle federazioni nazionali, ordini, collegi e consigli professionali (302) e la categoria dei gestori di pubblici servizi (259).

    WhistleblowingIT è rivolto a tutte le organizzazioni che necessitano di ricevere un servizio digitale di whistleblowing completo e orientato alla promozione dell’istituto giuridico di segnalazione degli illeciti. Nel 2023 numerosi enti pubblici hanno deciso di adottare WhistleblowingPA, la versione standard gratuita della piattaforma crittografata per la ricezione e gestione delle segnalazioni, uno strumento avanzato e una soluzione tecnologica adeguata alla normativa, che garantisce la riservatezza del processo di whistleblowing ed è a disposizione di tutte le pubbliche amministrazioni.

    La nuova legge ha uniformato le disposizioni normative e gli obblighi anche per il settore privato, in particolare per le aziende che hanno almeno 50 dipendenti o che si sono dotate di un modello organizzativo di prevenzione e gestione degli illeciti ex Decreto Legislativo n.231/2001. L’arrivo di richieste provenienti dal settore privato ha spinto sullo sviluppo di nuove proposte standardizzate e personalizzabili anche per il settore privato. Le versioni personalizzabili erano già attive per le società in controllo pubblico.

    Il report ha analizzato il livello di adesione delle organizzazioni al progetto, raccogliendo elementi anche relativi all’implementazione e comunicazione dei canali. Lo scopo di WhistleblowingIT è quello di promuovere canali per il whistleblowing conformi alla normativa e completi ma anche volti alla promozione e diffusione dell’istituto di segnalazione degli illeciti

  • ALAC - Allerta anticorruzione è il servizio di assistenza paralegale per coloro che sono testimoni o vittime di casi di corruzione o altri illeciti contro l’interesse pubblico.

    Nel 2023 il team ALAC ha ricevuto 15 segnalazioni, in calo rispetto a quelle ricevute nel 2022 (22 segnalazioni). La regione nella quale si riscontra la percentuale più elevata di segnalazioni è la Lombardia (20%), che riconferma il maggior numero di segnalazioni in linea con i dati statistici raccolti nell’anno precedente (41%). A seguire il Piemonte (12%).

    Le segnalazioni pervenute sulla piattaforma di segnalazione ALAC - Allerta anticorruzione si sono ridotte nel 2023 ma appaiono sempre più correlate a fenomeni riconducibili a fatti di corruzione. Nel 2024 ci aspettiamo un aumento delle segnalazioni, in virtù della convenzione stipulata con l’Autorità Nazionale Anticorruzione, che ci vedrà assumere ufficialmente un ruolo in qualità di organizzazione del Terzo Settore con compiti di supporto presegnalazione. Attività che svolgiamo in maniera non istituzionalizzata dal 2014.  

    Negli anni si è assistito ad una costante riduzione delle segnalazioni sopraggiunte tramite la piattaforma ALAC e questo ha imposto un’analisi dei risvolti applicativi derivanti dalla trasposizione della Direttiva Europea n.1937/2019 nell’ordinamento giuridico italiano e una rassegna giurisprudenziale, di merito e di legittimità, in materia di whistleblowing. A ciò è seguita una panoramica sulle vicende verificatesi nella società civile e concluse con l’adozione di provvedimenti favorevoli e sfavorevoli da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.

    In primo luogo è importante sottolineare il ruolo assunto dagli enti del Terzo Settore nel contesto normativo italiano che, in conformità all’art. 18 del Decreto Legislativo n.24/2023, ricoprono ora una funzione importante in ordine alla fruibilità di misure di sostegno per il segnalante, accompagnando il whistleblower nella procedura di segnalazione e offrendogli assistenza e consulenza a titolo gratuito. Quanto sopra esplicitato trova conferma negli artt. 1 e 2 della già menzionata Convenzione, rubricati rispettivamente “Obiettivo” e “Aree di cooperazione”, i quali enunciano lo scopo e l’attività di collaborazione tra le parti.

    L’assistenza fornita dall’ente del Terzo Settore può intervenire in una fase antecedente alla segnalazione, quale attività di consulenza preventiva o, in alternativa, in una fase successiva che si individua a seguito dell’adozione da parte di un ente, pubblico o privato, di misure discriminatorie o ritorsive quale step successivo alla segnalazione.

  • La novità del 2023 riguarda poi la sezione dedicata alla rassegna giurisprudenziale sul whistleblowing, che ci ha consentito di analizzare il regime applicativo delle tutele riconosciute a favore dei whistleblower. In particolare, abbiamo potuto analizzare numerose pronunce del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, giudice amministrativo e Corte di cassazione. Di particolare interesse sono le pronunce in riferimento all’onere della prova, le quali, da un lato, applicano la lettura della legge e, dall’altro, forniscono un’interpretazione che fa ricadere l'onere in capo al lavoratore anziché in capo al datore di lavoro.

    La prima legge sul whistleblowing è entrata in vigore a fine 2017, la casistica giurisprudenziale che si è creata nel corso degli anni ha reso possibile una valutazione abbastanza solida della tenuta del regime di tutela dei segnalanti, quando questi subiscono ritorsioni in seguito ad una segnalazione protetta. Dalla lettura delle sentenze emerge una linea interpretativa data da principi cardine della legge che non sono rispondenti alla stessa e neanche coerenti tra di loro.

    In diversi casi è evidente una valutazione della norma discrezionale, con decisioni che sembrano in netto contrasto con la lettura della stessa. Il Decreto Legislativo n.24/2023, che ha trasposto la Direttiva Europea per il whistleblowing, non ha stravolto la disciplina esistente ma ha forse chiarito meglio alcuni suoi principi.

    Alcune delle sentenze disponibili pubblicamente sono state analizzare per valutare se l’applicazione della legge da parte degli organi giudicanti possa essere considerata conforme a quanto previsto dalla normativa. I provvedimenti trattati riguardano diversi ambiti giurisdizionali: tribunali del lavoro, amministrativi e penali. L’istituto giuridico del whistleblowing è multidisciplinare e viene spesso trattato in corti di tipo diverso. Per esempio: i giudizi amministrativi si riferiscono anche a impugnative di provvedimenti dell’A.N.AC., mentre la sentenza penale fa riferimento alla valutazione sulla potenziale responsabilità da reato per la persona giuridica, posto che quest’ultima non abbia predisposto canali interni di segnalazioni conformi alla legge.

  • La normativa italiana, in conformità alle disposizioni dettate dalla Direttiva Europea n.1937/2019 in materia di whistleblowing, pone quale obiettivo primario la creazione di standard normativi minimi comuni, volti ad uniformare il regime di protezione per i whistleblower che segnalano illeciti di cui sono venuti a conoscenza nell’ambito della propria attività lavorativa.

    La trasposizione della normativa comunitaria nell’ordinamento giuridico italiano, con il Decreto Legislativo n.24/2023, ha determinato delle difformità, alcune delle quali integrano una violazione dell’art. 25 della Direttiva e violano l’applicazione della clausola di non regressione dei diritti attribuiti, volti a disporre un trattamento più favorevole nei confronti del segnalante.

    Il recepimento della normativa determina, su alcuni aspetti, una regressione dei diritti attribuiti alle persone segnalanti rispetto al precedente sistema, traducendosi in un regime meno favorevole per i whistleblower.

    I punti più rilevanti dell'analisi dei testi normativi fanno riferimento all’ambito di applicazione oggettivo, all’ambito di applicazione soggettivo, alle condizioni di protezione del segnalante, ai canali esterni di segnalazione e, da ultimo, alle sanzioni.

    AMBITO DI APPLICAZIONE PERSONALE
    La Direttiva mira a proteggere un'ampia gamma di lavoratori del settore pubblico e privato, compresi i dipendenti, i volontari e le persone strettamente legate al whistleblower. Tuttavia, la legge italiana di recepimento non applica uniformemente queste tutele nei settori pubblico e privato, creando disparità.
    CANALI DI SEGNALAZIONE ESTERNI
    La Direttiva protegge i whistleblower che utilizzano canali di segnalazione esterni in prima istanza. La legge italiana di recepimento, tuttavia, impone condizioni su quando si può ricorrere alla segnalazione esterna, limitando la scelta del whistleblower e contraddicendo le disposizioni dell'UE.
    SANZIONI
    La Direttiva prevede sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in caso di ritorsioni contro i segnalanti e di ostacolo alle segnalazioni. La legge italiana di recepimento prevede delle sanzioni, ma queste sono criticate per la loro inefficacia e per il fatto che non fungono da deterrente sufficiente.
    AMBITO DI APPLICAZIONE MATERIALE
    La Direttiva si applica alle violazioni del diritto dell'Unione e ad altre aree significative. La legge italiana, tuttavia, esclude alcuni tipi di violazioni, come le irregolarità amministrative e le questioni relative alla difesa nazionale e al sistema giudiziario, riducendo l'ambito di protezione rispetto alla precedente legislazione nazionale.
    CONDIZIONI PER LA PROTEZIONE DEI SEGNALANTI
    La Direttiva tutela i whistleblower che segnalano sulla base della ragionevole convinzione che le informazioni siano vere. La legge italiana sottopone questo aspetto a una valutazione discrezionale, che è regressiva rispetto alla preesistente normativa vigente che non valutava questo elemento soggettivo.
    VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 25
    Il recepimento italiano è considerato regressivo, in quanto riduce il livello di protezione precedentemente garantito dalla legge nazionale e viola la clausola di non regressione della Direttiva.

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Team Programma Whistleblowing

  • Giorgio Fraschini - Responsabile Whistleblowing

    Giorgio Fraschini

    Responsabile Whistleblowing
  • Alessia Rizzo - Assistente Whistleblowing

    Alessia Rizzo

    Assistente Whistleblowing

    team di esperti

    Vittoria Bonaldo, avvocato; Fabio Coppola, docente e ricercatore; Francesco Giovanni Falco, avvocato; Elena Farinella, consulente antifrode; Giulio Nardi, segretario comunale e provinciale; Francesco Nicora, avvocato; Paola Pasquali, Legal Counsel; Pasquale Perrupato, consulente aziendale; Maria Stefania Podda, funzionario amministrativo; Alessandro Pometto, consulente legale; Amedeo Rizzo, commercialista e revisore; Antonio Rossi, consulente societario; Valerio Silvetti, avvocato; Lorenzo Tringali, avvocato

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